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論拜登上台後的美台關係與台海情勢
On US-Taiwan relations and the Taiwan Strait situation after Biden took White House
■ 文/潘錫堂?台灣淡江大學中國大陸研究所教授、海峽兩岸學術文化交流協會副理事長 [第3491期 2021-04-26發表]
▲近期大陸遼寧號艦航母編隊在台灣周邊海域演訓,美軍驅逐艦馬侃號也通過台灣海峽,雙方相互監控;台灣西南空域有解放軍偵察機監控美機,台軍機也升空示警,美陸台三方機艦相互監控角力。圖為航行中的遼寧艦。(圖片來源:視覺中國資料圖片)


拜登政府日前把美日、美澳的軍事對話都列入台海情勢,並將台灣納入印太海巡機制。近期大陸遼寧號艦航母編隊在台灣周邊海域演訓,美軍驅逐艦馬侃號也通過台灣海峽,雙方相互監控;台灣西南空域有解放軍偵察機監控美機,台軍機也升空示警,美陸台三方機艦相互監控角力。儘管台海周邊三方較勁,其實仍是中美抗衡的一環,尤其在中美競合與兩岸僵持之局勢下,大陸顯然更在意美台關係的發展。美國國務院4月9日公布對台交往新準則,明文放寬對台灣的交往限制,然而此項放寬的基礎,卻是反覆強調“美國的一個中國政策”,及維持與台灣“非官方關係”等既定原則,堪稱兼顧放寬與既定原則,可謂拜登政府對台政策的最新立場,台灣方面切勿過度解讀。
 

美國將在“一中政策”下
續打“台灣牌”


事實上,大陸航母群進入南海的主權爭議水域,除了測試美國拜登政府尋求結盟以抗衡中國的外交作為是否轉換成實質的軍事合作,另外就是體現其不畏戰以捍衛南海主權的決心。日前美日2+2會談的聯合聲明,首度公開點名批評中國,更強調“維持台灣海峽和平穩定的重要性”,印證了拜登政府有意正面應對中國在此區域損及美方的利益,連一向避談台灣問題的日本都表達關切,顯然台灣已成了美國對印太地區安全承諾的重要指標。然而,美、日等國關切台灣安全,並不意味着就一定會採實際行動來反制大陸。台灣蔡當局應務實理性省思,切勿因美方要放寬美台官員互動的限制,就誤以為拜登政府開綠燈了。殊不知,大陸對主權與領土完整的堅持無可妥協,台灣問題又是中美關係的重中之重的議題。

在阿拉斯加會談上,中美正式過招,美方警告中方不得擾台,中方則要求美方遵守“一中”紅線。儘管美方承諾將遵守“一中政策”,但美方卻逐步用“切香腸”的方式逼近紅線。諸如3月26日美台簽訂海巡互助協議、3月29日美國駐帕勞大使隨帕勞總統訪台,這兩天大陸均立即以解放軍軍機飛入台灣所謂“防空識別區”的方式強硬反應。事實上,大陸對台武備從未停過,源自其70多年來始終堅信,台灣問題從屬於中美關係,及兩岸統一的根本障礙是美國。只要台灣一旦出現“親美遠陸”傾向,大陸即會毫不猶豫採取軍事手段施壓,一則以威懾台灣當局,再則以警告美方。同理,只要台灣與美方保持適當距離,或在某些政治原則上與大陸存在共識或交集,大陸對台就趨向溫和、重視交流合作。試觀蔡英文上台近5年,大陸篤定台灣勢必更加“親美遠陸”,即使大陸持續推出惠台政策、對台灣民眾釋出善意,但始終對蔡當局“親美遠陸”無法接受,因而軍事施壓日益升級。

至於美國國務院公布美台交往新準則,既要讓大陸放心,也在讓台灣有信心。特朗普任期近尾聲時取消美台交往限制後,引發大陸相當不滿。拜登上台後,雖與中國針鋒相對,但也必須明確體現美國勢必會顧及中國的底線。尤其,美國國務卿布林肯3月10日出席眾議院外委會聽證會時,表現出有意與台灣“關係正常化”,當然引發大陸的疑慮。此時美方宣布與台灣交往新準則,刻意提及“一中政策”及“非官方關係”,即有向中國大陸澄清立場的意味。此外,美方此次“放寬”對台交往,即鼓勵工作層級會議可在聯邦建物內舉行,也可在台方駐美代表處舉行,亦即美國官員得以公開進入台方代表處及雙橡園。此外,往昔台方駐美官員到國務院拜訪,也從“只可做、但不可說”,轉變成公開作為。

然而,美國國務院在放寬對台交往的限制之同時,也重申對台政策的關鍵基礎,即包括美中三項聯合公報及“台灣關係法”與美台“六項保證”為基礎的“一個中國政策”。此外,美國即使想跟台灣加強關係,仍立足於“一中政策”規範下的“非官方關係”,不會因拜登政府視中國為“戰略競爭者”而有所改變。而新公布的準則也可視為拜登政府期盼重回外交正軌,在符合美國最大利益之下,拿捏敏感的兩岸關係。換言之,新準則仍有限制,包括不得在會面場合展示台方的旗幟,美方官員不得參加台方有“主權”象徵的活動,例如雙十酒會。由此看來,美方還是設定了框架,也就是新準則堪稱是拜登政府同時拿捏在大陸與台灣之間設定平衡點。台方若要維持此份交往的便利,必須謹慎不冒進,否則台方若偏離美國利益的軌道,此項給予行政便利的準則,美方可以給,當然隨時也能收回。

要言之,中美競逐若將全球推回“冷戰”時期,台海將成是非之地,不會使台灣更安全,也不必想像藉此造成大陸於國際社會被“孤立”,或助台灣突破國際社會“一中”的籓籬,因為這是不可能的。拜登政府的美台交往新準則仍維持“任何涉及主權象徵”的限制,美國將在既有的“一中政策”下與台灣持續往來。一言以蔽之,拜登明言“一中政策”不變,不再亂打具衝擊性的“台灣牌”,而強調中美關係的“壓艙石”重新裝置,將有助於拜登政府推動“接觸性的競爭”,使中美關係具有可預測性,也將一定程度有助於台海緊張情勢的緩解。而美台關係的增進,即使是美國的善意,台方也要審慎評估,切勿偶一不慎,引發衝突,台灣將首當其衝。

 

美籲民進黨自我克制
勿逾越大陸底線


緊接着,來分析拜登派陶德率團訪台的弦外之音。美國宣布氣候變遷特使凱瑞赴上海的同一天,派“非官方”特使前參議員陶德、小布什時期副國務卿阿米塔吉、奧巴馬時期副國務卿史坦伯格及國務院台灣協調處長白丹利訪台。拜登政府意圖以如此“平衡”安排訪問兩岸的行程,向雙方傳遞重要訊號,即華府並未越過官方與非官方關係之間的界線。然而,大陸卻不以為然,批評美方所謂“非官方”訪問團只是自欺欺人的幌子,除了向華府嚴正交涉,並自即日起在台海附近進行實彈軍事演習,目的在於嚇阻“台獨”。值得注意的是,隨着美國新版《對台交往準則》的公布,美國國會議員提出針對中國的《戰略競爭法案》、邀請台積電高層參加半導體峰會,美國“抗中”大戰略已蔚為其國家共識,策略與手段也逐漸成形,台灣自然也在美國的拉攏與關切之中,台灣蔡英文當局宜審慎因應。

拜登政府資深官員對於陶德訪台此行的意義即表示“美國與印太盟友站在一起,共同促進繁榮、安全與價值,包括深化美台關係”。儘管拜登政府要向中國傳達支持台灣的明確訊息,但也注意到要避免過分刺激北京,以免進一步惡化美中關係。就如同美國國務院日前才公布新版《對台交往準則》,強調對於台灣仍遵循“一個中國”政策,與台灣維持“非官方”的關係。為了平衡中國的疑慮,拜登政府也特別於同日派遣氣候變遷特使凱瑞至上海訪問,這也是拜登上台後首位訪問中國的高官。很顯然,美方安排陶德訪台行主要是讓台灣安心,讓台方清楚理解拜登政府的對台政策立場,包括既支持台灣、同時也有底線。再者,美方已放寬其官員訪台的限制,此次卻由非官職的拜登摯友陶德率團訪台,即是要讓北京放心,拜登政府不會跟特朗普時期一樣頻打“台灣牌”刺激大陸,也不願在台海議題上與大陸正面衝撞。

再進一步言,拜登委託其密友陶德率團訪台應有幾項目的:一、藉以體現其重視台海與區域安全:拜登的兩岸政策逐漸明朗,朝着“戰略清晰”、“戰術模糊”的方向邁進;美國國務卿布林肯強調,中國已對美構成“最重大的挑戰”,為了避免“中國崛起”轉化為“中國威脅”,拜登對付中國的戰略定位係採“遏制戰略”,是相當明確的;二、拜登“戰術模糊”即刻意在對中國的實際行動保留彈性運作的空間:拜登植基以“一中政策”與“三項聯合公報”,處理對中國關係;同時也以《台灣關係法》和“六項保證”,處理對台關係。其目的在於遊走灰色地帶,除了可讓民進黨放棄“台獨”幻想,也盼能避免此刻與大陸全面軍事攤牌;三、由於兩岸關係緊張,美方為避免誤判,派陶德率團來台私下傳達拜登政府的立場,確保蔡當局能完全理解美方對此事的看法,提醒民進黨能自我克制。

一言以蔽之,拜登政府一方面與大陸既競爭角逐又合作,另一方面也堅定支持台灣,但因近來大陸持續升高對台軍事壓力,讓美方深感不安,美方不樂見台海爆發衝突。因此,陶德訪台堪稱拜登的兩面手法。對台灣而言,派拜登摯友訪台,讓台灣安心,但同時提醒台方節制。對大陸而言,訪團成員大多並非現任高官,且白宮強調“非官方性質”,體現其並無刺激大陸的意圖。然而,在北京眼中,一則陶德是受拜登請託率團訪台,而且團員中又有美國國務院官員隨行,加上赴台又觸及美台關係的敏感問題,實際已碰觸大陸的紅線,這跟美派凱瑞訪上海所談議題之位階與敏感性較低的氣候變遷是不能相提並論的,則何來“平衡”或“兼顧”兩岸之說呢?實際上,北京研判陶德此行訪台應是美國務院甫發布新的《對台交往準則》後的一次試探北京“一中”底線之舉,拜登仍意圖藉此逐步“切香腸”漸進,將來很可能更得寸進尺,北京當然洞悉拜登的企圖,不能視而不見。

總之,在北京看來,陶德訪台行表面看似“非官方”性質,其實本質上根本就具有“官方性質”意涵,這種包裝讓人一眼就看穿已逾越“一中政策”的底線。基本上,陶德率團訪台仍具較重大的象徵意義,表達拜登政府提升美台交往及支持台灣參與國際空間及挺台之軍事自我防衛的承諾與決心,但仍欠缺對台承諾支持的具體細節,即顯得很抽象與空泛。而蔡英文當面向陶德力促美方盡速恢復台美TIFA談判,美方也未承諾有具體時間表,體現出陶德此行成果仍顯得相當空泛,堪稱象徵意義仍大於實質意義。最後,陶德應該也會藉此行向蔡當局傳遞一些政治訊息,包括帶來拜登政府希望民進黨自我克制勿逾越大陸底線的提醒,對此蔡當局也宜務實面對美方兩手策略的真意,堪稱是台海風險之控管。


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